Un estudio de la Universitat de València muestra las diferentes políticas de servicios sociales llevadas a cabo en 20 municipios de l’Horta Sud entre los años 2003-2012. El estudio establece una serie de modelos de gestión de servicios sociales municipales a partir de quién y cómo se toman las decisiones y las ejecutan en la administración local, y de la relación existente con otros actores sociales externos.
Eso no solo permite describir y valorar mejor las políticas sociales municipales, sino también trasladar este instrumento de análisis a otros escenarios. Y, además, puede ayudar a entender qué hay en juego en procesos de cambio y sobre todo valorar qué se ha de preservar y qué hay que mejorar, en cada caso, de los equipos técnicos que garantizan un funcionamiento eficiente.
Entre los años 2003 y 2012, la investigadora y profesora de la Universitat de València Marcela Jabbaz realizó un estudio sobre las diferentes políticas de servicios sociales en 20 municipios de la comarca de l’Horta Sud. Para hacer este análisis, la investigadora del Departamento de Sociología realizó un total de 62 entrevistas a personas expertas y personal cualificado, como a políticos y personal técnico de los municipios, y ha contado con los datos que publica el Instituto Nacional de Estadística (INE), el Institut Valencià d’Investigacions Econòmiques (IVIE), el anuario de La Caixa, la Agencia Eurostat y los presupuestos de las áreas de bienestar de la Generalitat Valencia y de los municipios estudiados.
El estudio demuestra que, si bien hay una normativa común y unas instituciones similares, se produce de hecho una aplicación práctica notablemente divergente, vinculada con la diferente cobertura y extensión de las prestaciones sociales, pero sobre todo con el modelo de gestión que lleva a cabo cada municipio. En este artículo no solo se profundiza en cuales son los factores de estructura que determinan esta aplicación tan diferente, sino que, además, se aporta una clasificación de las modalidades de gestión según las cuales se afrontan los problemas sociales, con las virtudes y los defectos de cada modelo. Y eso, aparte de ayudarnos a comprender la política social municipal, permite hacer un diagnóstico que puede facilitar la toma de decisiones en situaciones complejas como la de la crisis actual.
La profesora Jabbaz ha creado un mapa donde posiciona las distintas políticas de servicios sociales elaborado a partir de tres dimensiones: el diseño de la política, la ejecución programática vinculada al plan de gobierno comprometido con la ciudadanía, y la ejecución partitocrática (la lucha política por el poder de la administración pública). Además, ha considerado una serie de factores como el tamaño y la forma en que se estructura la organización municipal y la relación con el entorno social. Como resultado se han obtenido dos vectores (de técnico a político y de interno a externo), una relación de poder, un condicionante (la orientación valorativa de la política social) y una consecuencia, es decir, el grado de coordinación entre los diversos agentes participantes. El resultado es que el artículo muestra la variedad existente en las políticas de servicios sociales a partir de una tipología construida en torno a las orientaciones políticas (programática y partidaria) y a los vínculos que se establecen entre los ayuntamientos, la ciudadanía, el tercer sector y el mercado.
En función del diseño de la política aplicada y su articulación con actores externos, se puede hablar de dos tipos de modelos: el de transformación/institucionalización y el de participación cosmética. Según el vector político, podemos encontrar el modelo populista y el de coalición inestable. Dependiendo del vector técnico, encontramos el modelo preventivo-pedagógico y el articulado de participación social. Finalmente, en función del equipo técnico interno, tenemos el modelo integral y el profesional-focalizado.
La propuesta de la autora es presentar modelos teóricos puros, que constituyen herramientas que, por aproximación o distancia, facilitan la comprensión de los casos reales. No obstante, estos modelos son construidos a partir de la investigación empírica, tomando algunos atributos de las políticas municipales de servicios sociales estudiadas en la comarca de l’Horta Sud. Por este motivo, la atribución de modelos a casos concretos que se señalan a continuación deben tomarse en un sentido heurístico, global, ya que en ningún caso coinciden de forma completa los modelos teóricos con los casos concretos.
Así, se puede decir que los municipios de Picanya, Beniparrell, Albal y Acàsser se aproximan al modelo programático integral, un modelo básicamente técnico e interno que pretende dar respuesta a las necesidades sociales utilizando todos los recursos técnicos disponibles del ayuntamiento para atender las demandas con un enfoque multidisciplinario. Este tipo de política social suele desarrollarse cuando existen áreas de servicios dirigidos por un único jefe jerárquico que permite una fluidez entre las actuaciones de las diferentes secciones técnicas. La eficacia de este modelo depende de procesos administrativos simples y ágiles que evitan la burocratización para poder dar respuesta a la demanda en tiempo y forma.
Según Marcela Jabbaz, “el modelo más común del estudio es que llamamos programático focalizado, que es el que se encuentra en los municipios de Alfafar, Benetússer, Xirivella, Picassent, Paiporta, Silla, Quart de Poblet, Sedaví y Manises, y que se caracteriza por tener una gran presencia de direcciones políticas que mantienen una estricta supervisión sobre la ejecución técnica en cada una de las áreas de la administración municipal”. En este modelo se combina descentralización técnica (la ejecución es exclusiva del personal técnico), con centralización política, porque las estrategias se definen a través del plan de gobierno o programa de la legislatura política.
El municipio de Torrent, y también el de Aldaia en menor medida, presenta un modelo con marcadas connotaciones sociales y coordinadas por el personal técnico. Se trata del modelo programático articulado de participación social, que facilita a la población un mayor acceso a los recursos escasos como las residencias, pisos tutelados, centros ocupacionales, etc., y promueve la participación ciudadana, de los agentes sociales, mediante redes, fórums o comisiones, coordinadas por el personal técnico del ayuntamiento. El espíritu de esta modalidad es hacer converger los recursos sociales disponibles en la localidad. Las comisiones sociales participativas son las que establecen la agenda de prioridades, que pueden ser diferentes de las propuestas por los agentes políticos del ayuntamiento.
Alejado de este modelo se encuentra el llamado partitocràtico-populista, estudiado en el municipio de Massanassa. En general, enfatiza el desarrollo de programas de ocio y de tiempo libre. Este tipo se orienta hacia el sostenimiento de la élite política. Los técnicos reportan sus acciones a sus jefes políticos y no se coordinan con el resto de técnicos de otras áreas. Según Jabbaz, en este tipo de modelo “la injerencia política en las decisiones técnicas es cotidiana y la población suele dirigirse directamente al político para obtener beneficios en su situación social”. Cada área de gestión es un espacio feudal político que actúa con independencia de los otros, y se desarrolla en un clima de tensión alejado de las decisiones técnicas más apropiadas. En este modelo se puede decir que la sospecha, la falta de confianza, la escasa autonomía y la baja motivación en el ejercicio de las tareas profesionales son la norma. La figura del alcalde es la única que dota de alguna coherencia a la organización municipal.
Además, el artículo describe otros tipos de modelos, como el que ha imperado en el Ayuntamiento de Catarroja, el partitodràtico de coalición inestable, que es una variante del programático articulado y que suele practicarse cuando la élite de gobierno está integrada por una coalición de partidos en un equilibrio de poder. La lucha entre los regidores de los diversos partidos produce una falta de colaboración entre los equipos técnicos de las diversas áreas, así como una falta de confianza. En estos casos el objetivo del político no es solo ganar las elecciones, sino también la lucha de facciones dentro de su coalición gobernante, porque no existe ninguna fuerza que sea claramente hegemónica. La figura del alcalde pierde peso político, ya que pertenece a una de las facciones en disputa, lo que limita su poder para dar coherencia al sistema de organización.
También cabe destacar el modelo preventivo-pedagógico, donde existe una elevada coordinación entre el personal técnico municipal y los centros escolares, como es el caso de Alaquàs. Su objetivo es la prevención. Se asienta sobre la creación de una red de protección a la infancia que complementa, y en algunos casos sustituye, a la institución familiar. La meta es conseguir prevenir los problemas antes de que aparezcan. La contrapartida del modelo es el exceso de protección pública y la transferencia de responsabilidades familiares al ámbito institucional.
La investigadora cree que desde el punto de vista pragmático se podría estar tentado a elegir un modelo a seguir como el ideal, pero no es tan sencillo. Si se adopta el preventivo-pedagógico, para intentar dar soluciones antes de que aparezcan los problemas, no hay que perder de vista que se trata de un enfoque de política social unidimensional centrado en las familias, mientras que las problemáticas sociales son multidimensionales. Además, el modelo articulado de participación social solo lo ha visto desarrollarse en municipios de tamaño medio, y si la participación no se institucionaliza mediante una ley específica, puede quedar condicionada por factores políticos o económicos.
Jabbaz concluye “que cada modelo aporta un elemento de interpretación de la compleja realidad que se vive en los municipios, pero de ninguna manera prescriben recetas políticas. Pensar con modelos nos da una visión sistemática en la que el trabajo comunitario, el profesional y el político se estructuran en función de una serie de elementos que son mutuamente dependientes entre sí, pero no existe un único y mejor modelo de política social. Cada municipio lo elabora en función de una serie de factores de contingencia y de su particular trayectoria institucional”.
Fuente: UV